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政府采购评审专家有关的几点看法

时间:2014-10-13   来源:中国政府采购网  作者:管理员

 

随着《中华人民共和国政府采购法》的不断深入贯彻,政府采购项目越来越多、规模越来越大,政府采购在提高资金使用效率、节省开支、扼制腐败等方面正发挥着越来越重要的作用,政府采购评审专家的作用也日益凸显。
  政府采购评审专家是指接受政府采购机构的邀请,参加政府采购评审活动的专家、学者。政府采购评审专家参加政府采购项目的评审活动,一是代表学术或技术权威,以第三方的身份参加政府采购活动,二是代表法律的尊严,以执法者的身份,履行法律所赋予的职责。政府采购项目评审本身属于有目的、有组织地在短期内依法强制性地对某项采购项目做出评价,具有依法性、短期性、强制性的特点。评审专家对一个政府采购项目评出客观、公正的成交结果必然会得到采购人和供应商的广泛认同或市场的承认;相反,则会有损政府采购评标专家的声誉和政府采购机关的形象。
  政府采购评审专家在项目评审中具有举足轻重的作用。随着社会关注程度和供应商参与意识的逐步提高,针对评标专家存在的问题反映逐渐增多,在一些通常情况下,评标专家可能会成为为有关采购人、供应商里某些人获取不当利益重要工具。譬如:评审专家在一些采购项目上带有浓厚的倾向性,认为某某品牌没有在本地进入过就成为不能成交的唯一依据,完全没有按照法律和程序进行评标;一个项目评完,评审专家刚刚退场,参与投标的供应商就已经知道了评标结果;一些评审专家往往对投标人提供的资质证明不能证明其伪造而妄加猜测等等。这说明评审专家自身在某些环节上的确存在一些可能影响评标公正性的问题,还需要加强对评审专家的制约和规范,使之进一步完善。
  一、政府采购评审专家应按经济规律办事
  《政府采购法》属于经济法范畴,在现行条件下,评审任何一个政府采购项目,必须按价值规律和竞争规律办事,必须遵循兼顾公平和效率的原则。几乎所有的货物、服务类的政府采购项目,只要供应商按照招标文件要求,并进行了积极而广泛的响应,且各项法律程序都已经到位,那么就没有理由剥夺他们的参与政府采购项目的正当权利,也没有理由怀疑他们所提供的产品并予以排斥,只能在竞争中论输赢。而在此前,任何不恰当的言论、做法都是违法违规的。评审专家的主要任务就是对供应商投标书的响应招标文件的程度和可行性进行认真的评价。法律并没有授权评审专家可以在法律范围之外评审的权利。
  政府采购评审专家要在政府采购的实践中学习和掌握法律,尊重客观事实,培养自己的道德情操,增强评审能力。在评标实践中,有一些情况因为其他原因,如资质证明文件的真伪和可靠性,技术方案上与他人有雷同之处等,在政府采购项目评审中很难辨别清楚,我们认为,作为评审专家的责任只对投标文件是否响应招标要求这一点做出认真的鉴别,而其他方面的持怀疑的问题,在缺少证据前提下,是不属于评审专家职责范畴的事情,它属于另外的法律范畴管辖,这一点在评标中是非常重要的,往往一个项目的失败就是因为评审专家没有弄清这个关系,结果使优秀的评审对象被筛选掉,而成交的却是落后的。通常一个货物、服务类的政府采购项目在目标、功能等因素清楚的情况下,应该就是价格的竞争,而不是其他方面。
  二、政府采购机构应加强执法的严肃性
  当前,在政府采购领域不再是无法可依,而是有法不依、执法不严、执法不公的问题,如何增强政府采购机构在执法中的权威性和公正性,增强法律对评审专家的制约,是政府采购领域迫切需要解决的一个重要课题。
  一是政府采购监管机构要加强对任何一个政府采购项目的监管,对评审专家进行全方位的监督,对存在不良表现的评审专家,可以而且应当勒令其当场退场,永不续用。
  二是动员广大供应商提高法治意识,特别要提高对各个投标环节的法治意识,有针对性地向政府采购机构揭露并投诉评审专家在评标(询标)过程所出现的问题,保护自身的合法权益。有条件的地方可以试行成立供应商协会,以提高自己在政府采购中的地位、维权意识和维权能力。
  三是加强对政府采购评审专家的培训、教育和管理。政府采购评审专家虽然代表着学术(技术)权威,但对于如何在法律的框架内履行好自己的义务和职责,应该说有先天的不足,因此加强评审专家队伍的建设是一个刻不容缓的任务,要加强政府采购评审专家上岗前的专门培训,建议采用试用期制度,经过一个时期的考察考核,才能确认评审专家参与政府采购评审的资格。对于已成为政府采购的评审专家来说,要进行动态的管理,对于一味以所谓的学术权威、本地方业绩或所熟悉的产品为由,排斥合法竞争,违背《政府采购法》的言行,要进行认真查处,并进入政府采购评审专家的黑名单或进行更为严厉的处罚。
  四是加强政府采购评审专家后备队伍的建设。科学技术日新月异,有些评标专家不爱学习,也不善于学习,知识得不到及时更新,已经越来越不适应政府采购评审工作的需要。从保证政府采购项目的评审质量出发,迫切需要对评审专家队伍进行更新。吐故纳新,才具有勃勃生机。据教育界权威推定,在五、六十年代,本科毕业生的知识更新期为十五年,七十年代为十年,八十年代为五年,九十年代为三年,到本世纪初为一年,目前,我国每年本科以上毕业生数百万,据媒体报道2006年全国普通高校毕业生达413万人,十一五期间全国将有2500万以上的普通高校毕业生需要就业,这些高学历高素质的人才队伍的就业,必将刷新政府采购评审专家队伍,为建立庞大、崭新、守法的政府采购评审专家后备队伍提供了有利条件,为此,建议在选取政府采购评审专家的途径和渠道要更广阔更远一些,选择政府采购评审专家要适当引入竞争机制,只有这样才能使政府采购事业得到蓬勃发展。
  三、建立更为严格的评标纪律
  所谓无规矩不成方圆,《政府采购法》对政府采购评审专家的纪律从宏观上作了规定,为便于政府采购工作的顺利开展,还必须使之进一步细化,从而达到制约评审专家滥用权利,或夹带个私利的行为的发生,切实维护政府采购的声誉。这些纪律约束主要体现在以下几个方面:
  一是评审专家不得就政府采购项目发表与招标文件或投标文件无关的评价意见或施加带倾向性的影响;
  二是不得利用评审活动之便或利用评审专家的特殊身份和影响力,为本人或本项目以外的其他项目谋取不正当的利益;
  三是不得参加不具备评审资格的政府采购项目;
  四是不得参加应按规定回避的政府采购项目,发现与政府采购项目的当事人存在直系亲属关系、直接的经济利益或其他可能影响公正性的,应当主动向政府采购机构申明并予回避;
  五是不得在评审期间对参与评审的政府采购项目进行场外咨询、联系等活动;
  六是不得违反保密规定,向当事人以外的其他人擅自泄露标书内容、其他评审专家名单、评审意见和其他应当保密的内容;不得披露或擅自使用投标人的技术秘密;
  七是严格按照规定的程序、办法和要求,处理与评审工作相关的质询、异议和举报;
  八是不得索取或者接受采购人或供应商及相关人员的礼品、礼金、有价证券、支付凭证、可能影响公正性的宴请或其他好处。
  九是政府采购评审专家应当严格按照《中华人民共和国政府采购法》和相关法律法规、程序、办法,实事求是、独立、公正、公平地对本次评审的政府采购项目做出评价或者提出咨询意见。
  十是在评审过程中应当认真听取本项目投标人的答辩和其它评审专家的意见,注意发扬学术民主,尊重不同的学术观点,在平等的气氛中发表各人的观点和评价意见。对无所作为的评审专家要撤销其评审资格。
  四、加强评审程序的科学性研究
  政府采购项目的评审工作是一项具体的、复杂的系统工程,特别是一些较复杂的项目有他的规律性和科学性,既不能草率从事,也不能不讲效率、不分主次地成为纯学术辩论。只有提高了评审工作的科学性,才可以降低许多由于责任不明晰而造成的误区,防止人为的干扰所造成的法律和经济方面的损害。评审一般分需求评审和项目投标承诺评审两部分。
  第一,要分层次评审
  采购人的需求和投标人的承诺构成了政府采购项目的评审任务。我们知道采购人的需求是可以分层次的,有些评审是不需要邀请专家进行,而是由招标人与采购人相互进行商量。一般而言可以分成如下的层次:
  目标性需求:定义了采购项目需要达到的目标(项目的先进性、造价、使用周期和使用寿命);
  功能性需求:定义了采购项目必须完成的任务(项目的适用性、完整性);
  操作性需求:定义了采购项目具体的人机交互功能(项目的可操作性和灵活性等);
  目标性需求是采购人的高层管理人员所关注的,功能性需求是采购人的中层管理人员所关注的,招标人在制作招标文件时必须与采购人的高层、中层管理人员进行商定。操作性需求是采购人的具体操作人员所关注的。对不同层次的需求,其描述形式是有区别的,这就需要依靠招标人与采购人的具体使用人员进行深入沟通,需要购买什么样的产品才能达到所欲达到的目的。如果和具体的操作人员去商榷目标性需求,可能会很容易地导致捡了芝麻,丢了西瓜的现象,如果让采购人的高层或中层管理人员也去商定那些操作性需求,无疑是一种资源的浪费。
  第二,要将正式评审与非正式评审相结合
  正式评审是指通过开评审会的形式,是指按照招标文件要求,在法定的时间内,组织多个专家,将需求涉及到的人员集合在一起,并定义好参与评审人员的角色和职责,对需求进行正规的会议评审。而非正式的评审并没有这种严格的组织形式,一般不是在招标文件规定的时间内,也不需要将人员集合在一起评审,而是通过电子邮件、文件汇签、邀请单个或多个专家会谈、甚至是网络聊天等多种形式对需求和招标文件进行评审。两种形式各有利弊,但往往非正式的评审比正式的评审效率更高,更容易发现问题。因此在评审时,应该更灵活地利用非正式评审这种方式。
  第三,要分阶段评审
  应该在需求形成之初就进行分阶段的评审,而不是在阅读完抽以标文件后再进行评审。分阶段评审可以将原本需要进行的大规模评审拆分成各个小规模的评审,降低了评审返工的风险,提高了评审的质量。比如可以对资质、技术响应、服务响应、价格因素等方面展开单独的评审。将政府采购项目分部分进行各个评审,能够取得歼灭战的效果,同时,能够有效防范头发胡子一把抓的错误做法,保证对整个项目进行正确的评审,体现了对投标人和采购人充分负责的态度。
  第四,精心挑选评审专家
  政府采购项目的评审可能涉及的人员包括:用户方的高层管理人员、中层管理人员、具体操作人员、采购主管;投标方的市场人员、需求分析人员、设计人员、测试人员、质量保证人员、实施人员、项目经理以及由招标方外请的第三方评审专家等。在这些人员中由于大家所处的立场不同,对同一个问题的看法是不相同的,有些观点是和采购项目的目标是有关系的,有些是关系不大的,不同的观点可能形成互补的关系。为了保证评审的质量和效率,需要精心挑选评审专家。首先要保证使那些符合条件的评审人员的能够参与进来,否则很可能会使采购项目不成功。其次在选择采购人代表时,要认真选择那些真正和采购项目相关的,对项目有足够了解的人员参与进来;在抽取外请的评审专家时,有必要询问对方是不是对本项目有真正的了解或者有过类似的评审经验。否则很可能使评审的效率降低或最终使评审不切实际,甚至使评审失败。
  第五,对评审专家和评审对象进行适当培训
  在很多情况下,评审专家是领域专家而不是进行评审活动的专家,他们没有掌握进行评审的法律法规、方法、技巧、过程等,因此需要对评审专家进行,同样对于主持评审的招标人也需要进行培训,以便于组织参与评审的人员能够紧紧围绕评审的目标来进行,能够控制评审活动的节奏,提高评审效率。对评审专家的培训也可以区分为简单培训与详细培训两种。简单培训可能需要十几分钟或者几十分钟,需要将在评审过程中的需要把握的基本原则,需要注意的常见问题说清楚。详细培训则可能要需要对评审的方法、技巧、过程进行正式的培训,需要花费较长的时间,是一个独立的活动。需要注意的是被评审对象也要进行培训,有的投标人投标书做得很充分,但一遇到评审专家提问,就语无伦次,结结巴巴,有损自身的形象,减少了中标成交的可能性。
  第六,要充分利用《项目评审检查单》
  《项目评审检查单》是很好的评审工具,需求检查单可以分成两类:需求形式的检查单和需求内容的检查单。需求形式的检查可以由招标方的工作人员负责,主要是根据采购人的需求,设计制作需求文挡的格式和内容亦即招标文件本身;而需求内容的检查单是由评审专家根据投标书的实际情况而负责分别填写的,主要是检查投标承诺内容是否响应了招标书要求、是否有遗漏或偏离、是否有错误等等,这是项目评审的重点。检查单可以帮助评审专家系统全面地发现评审项目中的问题,检查单也是随着政府采购项目的积累而逐渐丰富和优化的。
  第七,要建立标准的评审流程
  对正规的政府采购项目评审会需要建立正规的项目评审流程,按照流程中定义的活动进行规范的评审过程。比如在评审流程定义中可以依照招标文件要法度规定评审的进入条件,评审需要提交的资料(包括彩页、样品等),每阶段评审人员的职责分配,评审的具体步骤,评审通过的条件和评分细则等等。
  第八,要做好评审后的跟踪工作
  在项目评审完成后,根据政府采购的方式,招标方需要根据评审人员提出的问题进行评价,以确定哪些问题是必须纠正的,哪些可以不纠正,并给出充分的客观的理由与证据。当确定需要纠正的问题后,要形成书面的需求变更的要约,发给每一个合格的投标人。投标人递交了承诺后,便开始进入需求变更的管理流程,并确保变更的执行,在变更完成后,要进行复审。切忌评审完毕后,没有对问题进行跟踪,而无法保证评审结果的落实,使前期的评审努力付之东流。
  第九:要充分准备评审
  评审质量的好坏很大程度上取决于在评审会议前的准备活动。常出现的问题是,需求文档在评审会议前并没有提前下发给参与评审会议的人员,没有留出更多更充分的时间让参与评审的人员阅读需求文档。更有甚者,没有执行项目评审的进入条件,在所评审文档中存在大量的低级的错误。或者没有在评审前进行沟通,文档中存在方向性的错误,从而导致评审的效率很低,质量很差,有的甚至造成评审的失败。招标人对评审的准备工作,也应当定义一个检查单,在评审之前对照检查单落实每项准备工作。